環(huán)境保護部部長陳吉寧近日在談環(huán)境監(jiān)測時指出，要厘清國家、省、市、縣等不同層級的監(jiān)測事權，根據各地情況確定監(jiān)測機構相應的職責和任務，建立全國環(huán)境監(jiān)測質控體系。我們想知道，各級政府環(huán)境監(jiān)測機構和社會環(huán)境監(jiān)測機構的職責應該如何劃分?職責明確后，政府和社會環(huán)境監(jiān)測機構又該如何行使好職責?

對話人：中國人民大學環(huán)境學院院長馬中

如何明確政府和社會環(huán)境監(jiān)測機構的職責?

政府環(huán)境監(jiān)測機構要履行好政府監(jiān)測職能，社會環(huán)境監(jiān)測機構可以承擔服務型環(huán)境監(jiān)測和一些公益性、監(jiān)督性環(huán)境監(jiān)測。

中國環(huán)境報：環(huán)境保護部部長陳吉寧近日在談環(huán)境監(jiān)測改革時指出，要厘清國家、省、市、縣等不同層級的監(jiān)測事權，根據各地情況確定監(jiān)測機構相應的職責和任務，建立全國環(huán)境監(jiān)測質控體系。我們知道，環(huán)境監(jiān)測數據的準確性、客觀性十分重要，那么，您認為政府和環(huán)境監(jiān)測機構的職責應該是什么?

馬中：環(huán)境監(jiān)測數據是政策制定、監(jiān)督管理的基礎。只有準確知道當前的環(huán)境質量狀況、環(huán)境污染情況，才能制定出科學、合理的環(huán)境政策，實施有效的環(huán)境管理，并為社會經濟發(fā)展規(guī)劃提供依據。環(huán)境監(jiān)測包括兩類：一是環(huán)境質量監(jiān)測;二是污染排放監(jiān)測。環(huán)境質量監(jiān)測的對象是環(huán)境質量，是關乎公眾利益的公共物品，比如對大氣質量、水質的監(jiān)測。污染排放監(jiān)測的對象是污染源，監(jiān)測的是排污者的排放行為。

政府對環(huán)境質量這一公共物品負責。各級環(huán)境保護行政主管部門所屬環(huán)境監(jiān)測機構要履行好自身所承擔的政府監(jiān)測職能，包括環(huán)境質量監(jiān)測、預報預警、跨境水體監(jiān)測、履約監(jiān)測、污染源監(jiān)督性監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件應急監(jiān)測，以及環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境質量目標責任考核、排污費征收、總量核算等環(huán)境監(jiān)管中的監(jiān)測工作。

對于適合社會力量承擔的服務性環(huán)境監(jiān)測可以全面放開，鼓勵社會環(huán)境監(jiān)測機構參與排污單位污染源自行監(jiān)測、環(huán)境損害評估監(jiān)測、環(huán)境影響評價現狀監(jiān)測、清潔生產審核、企事業(yè)單位自主調查等環(huán)境監(jiān)測活動，推進環(huán)境監(jiān)測服務主體多元化和服務方式多樣化。

對于社會環(huán)境監(jiān)測機構能夠承擔，又不影響公平公正原則的公益性、監(jiān)督性環(huán)境監(jiān)測，向社會環(huán)境監(jiān)測機構有序放開，包括環(huán)境質量自動監(jiān)測站和污染源自動監(jiān)測設施的運行維護、固體廢物和危險廢物鑒別等監(jiān)(檢)測業(yè)務。

建立政府和社會環(huán)境監(jiān)測機構共同參與的全國環(huán)境監(jiān)測體系，從體制和制度上為我國環(huán)境質量監(jiān)測工作提供了保障。

首先，社會環(huán)境監(jiān)測機構的參與，加強了環(huán)境監(jiān)測能力。其次，厘清了主體責任和監(jiān)督責任，監(jiān)測質量更有保證。社會環(huán)境監(jiān)測機構運行的環(huán)境質量監(jiān)測站屬于政府購買服務，監(jiān)測機構有責任按合同約定提供優(yōu)質監(jiān)測服務。第三，有利于提高環(huán)境監(jiān)測水平，防止企業(yè)造假，為環(huán)境監(jiān)管提供服務。第四，提供客觀、公正、準確的信息，可以擺脫對于環(huán)境監(jiān)測的行政干擾。

以日本為例，日本采用的做法是將關系重大、涉及大多數公眾的監(jiān)測工作(如流域監(jiān)測等)由政府監(jiān)測部門承擔;而對于企業(yè)環(huán)境監(jiān)測，則采取的是政府監(jiān)管下的市場監(jiān)測模式。具體而言，日本的監(jiān)測體系是由政府和相關市場主體構成的。其中政府主要承擔項目管理、資質審核、技術監(jiān)督等職責，而企業(yè)等則對污染源(包括環(huán)境質量)進行常規(guī)監(jiān)測，二者之間通過招標、委托管理等形式構成聯系。日本這樣一套“政府規(guī)劃監(jiān)管、市場運行監(jiān)測”的模式，節(jié)約了行政成本，提高了環(huán)境監(jiān)測的效率。

政府和企業(yè)在環(huán)境監(jiān)測上是否有條件盡職盡責?

政府要做好政策制定、監(jiān)督管理工作，社會監(jiān)測要進一步規(guī)范化、標準化。

中國環(huán)境報：環(huán)境監(jiān)測職責明確后，社會環(huán)境監(jiān)測機構是否可以承擔起監(jiān)測責任?

馬中：社會環(huán)境監(jiān)測機構是有監(jiān)測能力的。以水質監(jiān)測為例，我國很多地方的水體(國控斷面、省控斷面)已經由社會環(huán)境監(jiān)測機構實施監(jiān)測，主要方式是服務購買，地方政府付費，企業(yè)運行操作。這筆錢由公共財政支出，包括購買監(jiān)測設備、監(jiān)測數據。對于企業(yè)來說，就是你拿錢，我監(jiān)測。這種購買服務的做法很好，可以保證監(jiān)測數據的客觀性。但是目前，監(jiān)測數據是不可以公開的，只能提供給購買服務的政府，監(jiān)測機構仍然稱不上是獨立的，因此只是走了第一步，我們希望看到下一步數據可以完全公開。

實踐表明，水質監(jiān)測交給市場并不難。推而廣之，大氣質量監(jiān)測也可以按照這樣的方式逐步放開。水質監(jiān)測對技術的要求高，需要定點監(jiān)測斷面，而大氣布點相對容易。不只是企業(yè)，很多科研院所都具有這樣的監(jiān)測能力。僅就高校而言，目前全國設置環(huán)境類專業(yè)的高等院校超過300所，已遍布我國所有省、自治區(qū)和直轄市，這些院校絕大多數具備良好的環(huán)境監(jiān)測的實驗條件以及科研實力和人才儲備。

例如，中國人民大學就有兩個大氣質量監(jiān)測點，其中一個設在黃山，是我們的教學基地。受到能力限制，黃山當地政府的大氣監(jiān)測站或者設在山頂的氣象站，海拔1800米;或者設在山底的縣城，海拔100米。于是，我們的監(jiān)測站就設在了半山腰，可以彌補黃山大氣質量監(jiān)測的空白。

除了高校以外，眾多企業(yè)、研究機構等都具備了相當的環(huán)境監(jiān)測能力。只要把全國這些監(jiān)測點進行篩選、利用，就形成了很好的監(jiān)測網絡。政府要做的就是出規(guī)則，把監(jiān)測工作規(guī)范化、標準化。

中國環(huán)境報：政府對環(huán)境質量監(jiān)測是否有足夠的管理能力?國外能提供哪些經驗?

馬中：對于政府來說，主要是做好政策制定、監(jiān)管等工作。

應針對環(huán)境監(jiān)測的特點以及市場化的特征，對環(huán)境監(jiān)測的標準、方法，監(jiān)測機構的資質、能力，監(jiān)測質量控制及數據采集、處理、發(fā)布等制定明確的規(guī)章制度，為環(huán)境監(jiān)測市場化提供依據。建立環(huán)境監(jiān)測機構資質認證分級制度，建立監(jiān)測信用檔案與淘汰機制，從制度層面規(guī)范市場的環(huán)境監(jiān)測行為。政府要積極引導，放寬準入條件，鼓勵社會環(huán)境監(jiān)測機構提供監(jiān)測服務供給。要積極培育環(huán)境監(jiān)測服務市場，營造公平競爭的市場環(huán)境，有序放開環(huán)境監(jiān)測服務業(yè)務領域，推動環(huán)境監(jiān)測服務社會化工作穩(wěn)步開展。要對環(huán)境監(jiān)測行為實行事中、事后監(jiān)管，實施對社會環(huán)境監(jiān)測機構及其監(jiān)測服務行為的監(jiān)督管理，建立正常的退出機制，維護環(huán)境監(jiān)測服務市場的正常秩序。

美國在環(huán)境監(jiān)測商業(yè)實驗室運作方面的經驗值得借鑒。美國政府對商業(yè)實驗室的建立和運行建立了一套完整的標準，將實驗室依照監(jiān)測能力、監(jiān)測內容、監(jiān)測范圍劃分不同等級(美國商業(yè)實驗室可以提供的報告級別有第二級、第三級和第四級，其中第四級的要求最高，可以為美國環(huán)保局提供監(jiān)測報告)，詳細規(guī)定了不同等級實驗室應當具備的條件。一旦實驗室達到某一級別，就可以通過投標等形式獲得政府委托的監(jiān)測項目進行運營。同時，其在運營過程中受到政府的嚴格監(jiān)管，一旦出現疏漏，就面臨處罰、降低等級甚至取消監(jiān)測資質的危險。

政府和企業(yè)在環(huán)境監(jiān)測上應該分別承擔怎樣的責任?

政府必須做好監(jiān)管工作，讓企業(yè)說真話。

中國環(huán)境報：環(huán)境質量監(jiān)測的職責已經明確，那么，排放監(jiān)測的主體又應該是誰?政府和企業(yè)又應該分別承擔怎樣的責任?

馬中：排放監(jiān)測針對的是排污企業(yè)。從理論上講，監(jiān)測主體應該是企業(yè)自身，原因有兩個：第一，企業(yè)有環(huán)境責任，監(jiān)測排污，把排污情況說清楚是企業(yè)的責任。第二，信息不對稱，企業(yè)對自己的排放情況最了解，政府相關部門即便每天盯著企業(yè)去查也不如企業(yè)自己說得明白。更何況即使排放末端信息是對稱的，但前端、中端生產過程的相關信息(生產工藝、加工流程)還是不對稱。因此，對于排污企業(yè)的監(jiān)測，還應該實行排放者負責制度。不管用在線監(jiān)測還是其它方式，排放企業(yè)要把排污情況說清楚，并對提供的數據負法律責任。

當然，出于經濟利益考慮，有的企業(yè)不愿意說真話，往往把超標說成達標，這就要用法律、制度去約束。我們制定了《環(huán)境保護法》、排放標準、收費標準、排污許可制度，但這些制度還存在一定的漏洞。這樣的條件下存在兩種可能：一種是最守法的企業(yè)做到達標排放;另一種是明明超標或者偷排，但因為違法成本低，企業(yè)謊稱達標。排放監(jiān)測數據非常重要，因為只有這些數據是真實、可信的，才知道污染情況到底什么樣，要怎樣治理。因此，政府必須做好監(jiān)管工作，讓企業(yè)說真話。

政府怎樣監(jiān)管才有效?我認為根本在于轉變監(jiān)管思路，把末端監(jiān)管轉變?yōu)槿^程監(jiān)管，把以技術為重心轉變?yōu)橐怨芾頌橹匦摹Ｆ髽I(yè)生產有一個物料平衡原則，也就是說，投入多少原材料、使用什么樣的工藝會排放多少污染物，是可以算出來的。例如，鋼廠煉X噸鋼，就需要買Y噸煤和Z噸焦炭，煤和焦炭的含硫量都是有記錄的。煤和焦炭用爐子來燒，就一定會產生N噸二氧化硫。按照這樣的排放量，就需要安裝一定的脫硫裝置才能進行處理。如果現有的脫硫設施不夠用，或者有了設施但不運行，就會產生偷排或超標排污。

因此，企業(yè)申報的監(jiān)測數據是否真實可靠，政府相關部門需要有一個基本判斷。在這種情況下，企業(yè)就不敢不說真話。這就需要我們完善排污許可制度，把企業(yè)的生產工藝、生產技術搞清楚、算好賬，成為環(huán)境管理的依據。

在對末端排放的監(jiān)管方面，也可以轉變思路，更重視對企業(yè)抽查的方式。一旦抽查發(fā)現超標排放，就嚴格進行處罰。以美國為例，如果這次抽查發(fā)現有問題，就從上次達標之日起開始計算進行罰款。抽查的好處有兩個：一是準確。按照概率來說，如果幾次抽查都沒發(fā)現問題，一般來說排放情況比較好。二是震懾。如果抽查發(fā)現問題后處罰的力度特別大，就會促進企業(yè)守法。

在監(jiān)管方面，美國經驗值得借鑒。美國對排放監(jiān)測的監(jiān)管重心不是技術，而是人，他們有一大批專業(yè)人員在做這些事情。

中國環(huán)境報：學到美國環(huán)境監(jiān)管模式難不難?當前環(huán)境監(jiān)管人員能否勝任?

馬中：我們需要的是綜合型的人才。當前，我們的環(huán)境管理人才都是“專才”，技術型人才比較多，懂經濟、管理的比較少。因此，要注重綜合型人才的培養(yǎng)，我們現在已經開始這樣的嘗試。

馬中簡介：經濟學博士，中國人民大學環(huán)境學院院長，國家重點學科人口、資源與環(huán)境經濟學責任教授、博士生導師。現為環(huán)境保護部科技顧問委員會委員、中國環(huán)境科學學會常務理事、中華環(huán)保聯合會理事，《SustainabilityScience》、《中國環(huán)境科學》、《自然資源學報》等期刊編委。主要研究領域為環(huán)境政策和環(huán)境管理的經濟手段、環(huán)境和自然資源經濟評價